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论民法中的无权处分/刘武波

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 11:29:45  浏览:8179   来源:法律资料网
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论无权处分

摘 要:无权处分制度是《合同法》颁布以来倍受争议的一项制度。其之所以倍受争议,原因之一在于我国民事立法体系的不完善,但更多是由于无权处分的内涵界定模糊以及无权处分所引起的法律关系复杂所导致。作者在本文中对无权处分的内涵作了明确的界定,然后从现代民法保护交易安全的基本精神出发,深入阐述了无权处分的效力以及无权处分善意取得制度的竞合及适用。
关键词: 无权处分 债权形式主义 善意取得

我国《合同法》第51条被认为是关于无权处分制度的规定。有学者根据这一规定抽象出无权处分的定义:所谓无权处分行为,是指无权处分人处分他人财产,并与第三人订立转让财产的合同。(1)该定义是否确切,以及极其复杂并被称为“法学上之精灵(2)”的无权处分的真正内涵是什么,是本文首先要解决的问题。
一、无权处分的内涵的界定
“无权处分”一词的中心是“处分”,“无权”只是相对于“有权”而言,作为修饰补充之用。“处分”是民法学上的概念,在现代民法理论中其语义有最广义、广义、狭义之别。最广义的处分,包括事实上之处分和法律上之处分。所谓事实上之处分,是指将某物加以物质上的变形、改造或损毁的行为,如拆除建筑物、将铁矿石炼成铁等。法律上之处分,是指按照人的意愿,通过某种法律行为对财产进行处理。广义上的处分仅指法律上之处分,可分为负担行为和处分行为。负担行为又称债权行为,是指发生债权上给付义务效果的法律行为,一般表现为单独行为或契约。处分行为是指直接使权利发生得失变更的法律行为,含物权行为和准物权行为两种。狭义的无权处分,仅指处分行为。“无权处分”一词中“处分”之含义,不可一概而论,应当依据法律体系的不同加以具体分析。
民法法典化之前的法律以罗马法最为典型,其对后世之立法影响也最大。在罗马法时代,法律还没有抽象出法律行为的概念,更无物权行为与债权行为相分离的理论。虽然有实际意义上的无权处分于民事交往中存在,但是罗马法奉行“任何人不得以大于其所有权的权利转给其它人(3)”的原则,即使有无权处分发生,所有权人可以基于所有权直接要求包括善意第三人在内的第三人返还其财产。所以罗马法中无权处分的内涵和法律关系都非常简单,完全以保护所有权人为中心,并不属于现代的无权处分的范畴。
自从德国学者发明了法律行为概念并创制了物权行为理论之后,无权处分的内涵就变得复杂了。不同的立法及理论模式下无权处分的内涵不尽相同。
(一)物权形式主义的物权变动模式下,无权处分的内涵
物权行为理论由德国学者萨维尼于19世纪创立。他以为:以履行买卖合同或其它所有权转移为目的的合同的支付,并不仅仅是一个纯粹的履行行为,而是一个特别的导致所有权转移的“物的”契约。在这种观点下,法律行为被区分为负担行为和处分行为。负担行为只引起当事人间债权债务法律关系,处分行为得以直接引起物权变动之效果。既然二者法律效果有不同,故其生效要件亦有差异:为负担行为之人不必有处分权,但为处分行为对于处分之标的物,则须有处分权,而处分权原则上属于标的物所有人。
《德国民法典》的起草者吸纳了萨氏的物权行为理论作为民法基本原则,使德国成为以物权形式主义为物权变动模式的代表。处分行为成为被民法典所采用的专门术语。依德国判例学者的一致见解,《德国民法典》第185条之规定:“(1)非权利人对标的物所为的处分,经权利人事先允许者,也为有效。(2)前项处分如经权利人事后追认,或因处分人取得处分标的物时,或权利人成为处分人的继承人而对其遗产负无限制责任时,为有效”中所称的无权利人之处分行为,系指“处分行为”而言,负担行为不包括在内。(4)我国 台湾地区民法典继受了《德国民法典》有产关物权变动模式的规定,经由王泽鉴先生多次“拔乱反正”(5),台湾地区学者对“无权处分”中所称之处分应理解为“处分行为”已无异议。
所以,在物权形式主义物权变动模式下,无权处分的内涵为标的物根据无权处分人与第三人签订的转让合同而发生的物权变动行为。
(二)债权意思主义物权变动模式下,无权处分的内涵
债权意思主义物权变动模式,是指除了当事人的债权意思之外,物权变动无需其它要件的物权变动模式。这种模式下不存在物权行为与债权行为相区别的理论,立法及理论均认为“一个法律行为,除非有特别情形,即可发生债权与物权变动之双重效果。”也就是说,无权处分人的债权行为使其负担了交付标的物和转移标的物所有权的双重义务。转移标的物所有权成了当事人履行合同义务的必然结果,因而物权变动之效力与其债权基础是密不可分的。《法国民法典》是采用债权意思主义物权变动模式的代表,该法典第711条、第938条、第1583第以及第1703第都是债权意思主义的具体体现。《日本民法典》在物权变动模式选择上与《法国民法典》近似,其第176第规定“物权的设定和转移,只因当事人的意思表示而发生效力。”虽然学者对“意思表示”之含义有一定争议,但大都按照法国进行债权意思主义解释。由于物权变动法律效果的发生系于当事人债权意思,因此,就物权变动而言,与“处分行为”意义相当的,就是当事人之间所订立的以物权的设立、变更、终止为目的的债权合同。即当事人之间的合同本身构成无权处分。
(三)我国法律体系中无权处分的内涵
我国《合同法》没有对无权处分的内涵作出规定,同时由于我国民事立法体系的不完整,导致学界和实务界对这一问题激烈讨论却难以达成一致见解。
笔者认为,物权变动模式决定着无权处分的内涵,界定我国法律体系中无权处分的内涵首先应确立我国的物权变动模式。有学者认为我国立法“已经接受了物权变动的原因与结果相区别的原则”,应区分负担行为与处分行为来理解合同法第51条。(6)也有学者认为我国立法不曾区分负担行为与处分行为,在将来物权立法中应采取债权意思主义模式。(7)王轶博士以以往法律的规定和司法审判实践为考察切入点,从可行性和必要性两方面进行论证,证明无论从现实还是从法律传统来讲,我们应当选择债权形式主义的物权变动模式。(8)笔者亦持以债权形式主义为我国物权变动模式的观点。
债权形式主义是一种意思主义与登记或交付相结合的物权变动模式,在原则上要求以登记行为或交付行为作为标的物所有权转移的表征,但并不承认所谓的物权合意的存在,认为债权合同就是所有权转移的内在动力和根本原因。这种物权变动模式以《奥地利民法典》为代表。由于不承认有独立于债权合同的物权行为的存在,因而在解释论上,对“无权处分”的理解应与债权意思主义的物权变动模式相同。即无权处分的内涵是指以物权变动为目的所订立的债权合同。本文开篇所引用的定义,认为无权处分包含两方面因素,“一是行为人处分财产的行为,二是行为人处分财产的行为而使行为人与第三人订立的合同”,(9)因此与本文所界定的无权处分的内涵不完全相符。
既然已经确认我国应当选择债权形式主义为物权变动模式,并对该模式下无权处分的内涵作了明确的界定,本文下面的论述都将在债权形式主义物权变动模式下展开。
二、无权处分的外延——《合同法》第51条的适用范围
什么情况下可适用《合同法》第51条,法律没有明文规定,学界也认识不一。有人认为无权处分至少包括四种情况:“其一,不享有所有权的人处分他人财产;其二,非法占有他人财产并对该财产予以处分;其三,共有人未经其他共有人同意擅自处分共有财产;其四,所有权受到法律限制,所有人仍非法处分该财产。(10)也有学者认为,共有人未经其他共有人同意擅自处分共有财产不属于无权处分。(11)
笔者认为,要对共有人未经其他共有人同意而擅自处分共有财产的行为定性,首先应注意区分无权处分和无权代理。共有人擅自以其他共有人或全体共有人的名义处分共有物的,属无权代理行为,并应根据买受人的状况判断是否成立表见代理,在法律适用上按《合同法》第48条、第49条的规定处理。若共有人擅自以自己的名义处分共有物,则应定性为无权处分。
主张共有人未经其他共有人同意擅自处分共有物不属于无权处分的学者没有对其观点进行具体论证,笔者无法找到依据。但这种观点至少有以下二个方面的不足。
第一、共有是两个或两个以上的人对同一财产享有所有权,有共同共有和按份共有之分。按份共有是共有人按一定份额享有所有权,每个共有人有权处分自己的份额,无权处分他人的份额。共同共有是共有人共同享有财产所有权,包括处分权能。按份共有人处分了他人的份额,共同共有人没有进行共同处分,如果不是无权处分,自然就是有权处分,其处分权从何而来呢?
第二、主张擅自处分共有物不属于无权处分的学者认为:“合同法草案第三稿,曾经将未得其他共有人同意而出卖共有物与无权处分一并规定,而其后的草案将其删去,说明立法者思想有所修正,认为共有人未得其他共有人同意而处分共有物,不属于无权处分。”(12)这一说法极不具说服力。如果说合同法草案第三稿将擅自处分共有物和无权处分一并规定,恰好可说明立法者认为二者性质不同,就像《合同法》第48条规定的无权代理和第49条规定的表见代理一样,分别调整两个相似但不相同的法律关系。颁布实施的《合同法》将草案中有关未经其他共有人同意擅自处分共有物的内容删除,也可认为立法者思想有所修正,承认无权处分中包括擅自处分共有物的情形且不再分别规定,以使《合同法》因不作重复规定而更显简洁。所以,仅以草案的被修改不足以说明擅自以自己名义处分共有物不属于无权处分。
三、我国民法上无权处分的效力
我国《合同法》第51条规定:“无处分权的人处分他人财产,经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的,该合同有效。”学者根据自己对该条之理解,提出各种不同观点。目前流行的有如下几种:无效说、有效说、效力待定说,这些学说都不无道理,但又都存在一定缺陷。下面对这三种观点进行评说:
(一)关于无效说
无效说目前只有少数学者主张,属于少数说。该说认为:“《合同法》第51条并非关于无权处分效力的一般规定,而是无权处分行为为无效行为的例外。(13)主张无权处分行为应为无效行为的理由有三:一是从比较法角度考察,《法国民法典》确认买卖他人之物的合同无效,我国法律就无权处分的效力应作同样解释;二是从历史角度考察,1988年最高人民法院发布的《关于惯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见=中有关于无权处分行为无效的规定,《合同法》第51条的规定只是作为该解释的例外;三是从体系解释来看,《合同法》第132条第1款明文规定,“出卖的标的物,应当属于出卖人所有或出卖人有权处分,”该条属于合同法上的强制性规定,依据《合同法》第52条第5项规定,“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效,因此,出卖他人之物的买卖合同为无效合同。
对于少数说得以论证自身存在的第一个理由,笔者认为有两个方面的不足。其一是《法国民法典》中有关无权处分无效的规定,在民法典颁布后不久就有学者指出其局限性,这一局限性随社会发展日益明显,以至于近年来,法国学者力图将无权处分解释为相对无效。(14)其二是我国民事立法背景和法国有很大程度的差异,特别是选择了不同的物权变动模式,简单地将他国法律移植到我国是不可靠、不负责任的做法。
对于第二个理由,笔者认为最高人民法院于1988年颁布的是司法解释, 而《合同法》是法律,在效力等级上法律高于司法解释,只有司法解释为法律的例外和补充,而不可能法律为司法解释的例外。因此《合同法》第51条的规定是重新对无权处分效力作出规定而不是对原规定的例外。最高人民法院1988年所发布的司法解释有其特定的社会经济背景,对于今天的社会主义市场经济体制下的合同已不再适用。
对于认为《合同法》第132条第1款属于合同法上强制规定的观点,王轶博士曾从实质和形式两方面进行批判。“从实质上看,强制属于私法自治的例外和补充。尽管自由是市场经济的圣经,保持对市场的适度干预也必不可少……’适度干预’在这里就是’最低限度干预’的同义语。因此在市场经济体制下,惟有关涉到国家利益和社会公共利益的情形,才有国家干预的必要。……在买卖合同中,有关出卖人资格的要求,仅直接关涉特定当事人之间的利益,于对社会公共利益、国家利益并无大碍,因而无国家干预的必要。”(15)“从形式上看,强制规范必然是法律上的裁判规范能够成为法官据以对合同纠纷作出裁判的依据,它应对当事人之间的利益关系作出安排。但考量《合同法》第132条第1款,它并未对当事人之间的利益关系作出安排,根本就不是裁判规范。因而《合同法》第132条第1款并非属于合同法上的强制性规范,而是属于合同法中的倡导性规范。”(16)对于“违反法律、行政法规的强制性规范”的合同无效,其中对于这些强制性规范的界定上,应排除“效力评价规则”,否则,将导致重复评价,致整个民法体系于混乱之中,从而否定效力待定行为、可变更可撤销行为的存在。《合同法》第132条第1款是合同法上的效力评价规则,不应包含于《合同法》第52条的“强制性规范”的外延之中。
(二)关于有效说
有效说是建立在物权行为理论基础之上的学说,主张有效说的学者均认为应在立法中引进物权行为与债权行为相分离的理论。这是该学说最大的缺陷。我国应当以债权形式主义而非物权形式主义作为物权变动模式,在前文已述及,在此不再论述。
还应当看到,有效说没有区分第三人是善意还是恶意而一概认为合同有效,这对原权利人的利益保障相当不利。第三人为恶意、特别是与无权处分人有通谋的情况下,第三人有过错。这种情况下认为合同有效,极有可能对原权利人的利益造成损害,妨碍所有权人正常享有和行使所有权。在第三人有过错的情况下仍牺牲原权利人的利益而维护第三人的利益,明显违背了民法的公平公正原则。而且第三人为恶意的情况下不用承担不利益后果,有鼓励第三人与无权处分人为交易行为之嫌疑,更有违民事法律中的帝王条款??诚实信用原则,在一定程度上会妨碍正常交易秩序。
(三)关于效力待定说
持效力待定说的学者认为:依《合同法》第51条规定,无权处分在权利人追认或者处分人事后取得处分权时,合同有效;反之,权利人不追认并且处分人事后也没有取得处分权的,合同无效;在确定合同有效与无效之前,合同效力待定。“这里所说的无效,不是处分行为无效,而是无权处分合同无效。”(17)
首先,效力待定说的解释在某种程度上是违反了体系的解释。《合同法》第132条、第135条以第150条等规定,确定了出卖人对有处分权的担保义务和交付标的物并转移标的物所有权的义务。若将《合同法》第51条理解为自始无效,则权利人不予追认或无权处分人未能取得处分权将导致合同自始无效,该结果势必损及《合同法》上述条款之规范目的,构成体系违反。
其次,效力待定说没有区分善意第三人和恶意第三人,认定在权利人拒绝追认并且无权处分人没有取得处分权的情况下无权处分合同一概无效。导致不能妥善地权衡“静的安全”与“动的安全”两种法律价值,在法律解释原则上有失均衡,也导致对善意第三人利益的保护不足,亦使适用善意取得制度时第三人形式上之权利来源无法解决。
(四)笔者对无权处分效力之见解
1、设例及无权处分法律关系当事人角色法律定位。
在此不妨设定以无权处分中最典型的买卖合同为例。甲因出国旅游而将自己的一台电脑委托乙保管,乙未经甲许可,将该电脑卖给了丙,并实施了交付行为,因此发生无权处分。
在设例中,甲是权利人,乙是无权处分人,丙是第三人,他们之间发生一种三角形的法律关系。在这一法律关系中,无权处分人可谓是“祸首”,整个法律关系的发生完全是由他的擅自处分所导致。无权处分人的擅自处分也许并非出于恶意,如将原权利人之物误当成自己之物出卖,但从法律关系上讲,无权处分人的恶意与否并不影响他在法律上的定位。第三人在这一法律关系中处于交易相对方的地位,根据其是否明知或应知处分人无处分权的事实,分为恶意与善意。第三人明知或应知处分人无处分权依然与其为交易行为的,构成法律上之恶意;不知且不应知处分人无权处分而接受的,为善意。法律对善意第三人与恶意第三人实行区别对待原则。原权利人在无权处分中可以说是受害者,他的受害不仅表现为对自己的物不能通过自己的意思进行控制,还有可能引起所有权的丧失或相应的经济损失。
2、以利益平衡原则为确定无权处分效力的最基本原则。
利益平衡的准则应当依据法律所要求的公正和秩序目标。在民法上,公正是对权利体现的个人意志的尊重,公正是对作为权利核心的私人之特定利益的确认和保护;秩序应当指的是民事生活自身进程的和平、稳定与安全。尤其是安全,它需要正常行为发生预期之正常结果具有确定性。民事生活中,当事人就利益享有的预期包括两种:一为利益享有的稳定之预期,其被称为“静的安全”;一为利益取得确定之预期,其发生于交易之中,称为“动的安全”或“交易安全”。在相互对抗的两种利益中,一种为公正的载体;另一种则是秩序的载体。于是公正与秩序发生冲突。在以权利为基础建立的正义与市民社会整体利益为基础建立的整体秩序发生冲突时,民法所做的,当然舍弃公正而保护秩序。(18)强调对交易安全即动态的权利的保护是现代民法与传统民法的一个重要区别,是利益平衡原则在整个民法体系中的运用。
依利益平衡原则,在无权处分当事人之间,对原权利人个人意志的尊重体现为一种公正,对第三人交易安全的维护则体现为一种秩序,当公正与秩序发生冲突时,公正应该让位于秩序。当然,这种秩序的追求必须建立在交易人诚实信用的基础上。法律对原权利人表现公正时,赋予其追及权,但在追及权遭遇善意取得制度时,原权利人只能向无权处分人依侵权行为或合同请求赔偿损失。第三人只要出于善意,便可借善意取得制度阻挡来自所有权的抗辩。反之,第三人出于恶意,破坏了民法上的诚实信用原则,在交易时便应承担不安全的风险,法律应该保护原权利人的利益。
3、依据第三人的善意与恶意,分别确定无权处分的效力。
当第三人为善意时无权处分合同应当有效,权利人的追认与否不影响无权处分合同的效力。善意第三人如果与无权处分人订立合同并已经占有标的物,可基于善意取得制度取得标的物所有权,原权利人不得请求返还。当然,若标的物为可替代物且对原权利人有特殊价值,如为定情物、竞赛之奖品等,则应允许原权利人用替代物置换,第三人不得拒绝。善意第三人与无权处分人订立合同但尚未占有标的物的情况下,无权处分合同亦有效,但善意取得制度之构成要件未得到满足,原权利人可要求返还原物,善意第三人得要求无权处分人承担违约责任。
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财政部、国家税务总局关于民贸企业有关增值税问题的批复

财政部 国家税务总局


财政部、国家税务总局关于民贸企业有关增值税问题的批复

财税[2001]167号
财政部、国家税务总局
2001-10-8

湖北省财政厅、国家税务局:

你局《关于民贸企业有关增值税政策问题的请示》(鄂国税发[2001]165号)收悉。经研究,现批复如下:
一、关于租赁和承包给他人的国有民贸企业和供销社企业能否享受增值税优惠政策的问题
根据《财政部、国家税务总局关于继续对民族贸易企业执行增值税优惠政策的通知》(财税字[2001]69号)精神,在“十五”期间,国有民贸企业和供销社企业改制后所有制性质发生变化的,仍可享受国家对民贸企业的增值税优惠政策。因此,租赁和承包给他人经营的国有民贸企业和供销社企业,可按文件规定享受国家对民贸企业的有关增值税优惠政策。但加油站不属于民族贸易企业的范围,因此,不能享受民贸和供销社企业的有关增值税优惠政策。
二、关于民贸县在非民贸县设立的国有民贸企业和供销社企业能否享受增值税优惠政策的问题
根据《财政部、国家税务总局关于民贸企业有关税收问题的通知》(财税字[1997]124号)和《财政部、国家税务总局关于继续对民族贸易企业执行增值税优惠政策的通知》(财税[2001]69号)精神,国家对民贸企业和供销社企业实行税收优惠政策的范围,仅限于民族贸易县境内设立的民贸企业和供销社企业,民贸县在非民贸县设立的国有民贸企业和供销社企业不能享受增值税优惠政策。




中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知

中共中央办公厅、国务院办公厅


中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知

中办发〔2000〕23号

各省、自治区、直辖市党委和人民政府,各大军区党委,中央和国家机关各部委,军委各总部、各军兵种党委,各人民团体:
  《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》已经党中央、国务院同意,现转发给你们,请结合本地区、本部门实际情况,认真贯彻执行。
  大力推进城市社区建设,是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容,是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。切实加强城市社区建设,对于促进经济和社会协调发展,提高人民的生活水平和生活质量,扩大基层民主,维护社会稳定,推动城市改革与发展,具有十分重要的意义。各级党委和政府要高度重视城市社区建设,把社区建设工作摆上重要议事日程,切实帮助解决城市社区建设中的困难和问题。政府各有关部门和人民团体要充分发挥各自的作用,共同推动城市社区建设向前发展。


中共中央办公厅
国务院办公厅
2000年11月19日
(此件发至县、团级,传达到城市居民委员会)


民政部关于在全国推进城市社区建设的意见
(2000年11月3日)

  社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。 目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的 居民委员会辖区。社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社区力量, 利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、 文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量 的过程。社区建设是一项新的工作,大力推进社区建设,是我国城市 经济和社会发展到一定阶段的必然要求,是面向新世纪我国城市现代 化建设的重要途径。1999年底,我国有667个城市,749个市辖区, 5904个街道办事处,11.5万个居民委员会。随着改革开放的不断深入, 特别是社会主义市场经济体制的初步确立,包括街道办事处、居民委 员会在内的城市基层社会结构面临改革和调整的任务,社区的地位和 作用显得十分重要,社区建设的要求非常迫切。因此,很有必要在总 结26个城市社区建设实验区一年多来试点经验的基础上,在全国范围 内积极推进城市社区建设。为了做好这项工作,现提出以下意见。
  一、充分认识推进城市社区建设的重大意义
  (一)推进城市社区建设,是改革开放和社会主义现代化建设的 迫切要求。在新的形势下,社会成员固定地从属于一定社会组织的管 理体制已被打破,大量“单位人”转为“社会人”,同时大量农村人 口涌入城市,社会流动人口增加,加上教育、管理工作存在一些薄弱 环节,致使城市社会人口的管理相对滞后,迫切需要建立一种新的社 区式管理模式。随着我国城市数量的不断增加和城市化进程的加快, 基础设施日趋完善,现有城市的管理和服务不相配套,尤其是城市基 层社会管理比较薄弱,大力加强和完善城市管理水平,提高居民素质 和文明程度显得十分紧迫。随着国有企业深化改革、转换经营机制和 政府机构改革、转变职能,企业剥离的社会职能和政府转移出来的服 务职能,大部分要由城市社区来承接。建立一个独立于企业事业单位 之外的社会保障体系和社会化服务网络,也需要城市社区发挥作用。 同时,随着人民群众生活水平的不断提高和住房、医疗、养老、就业 等各项制度改革的深入,城市居民与所在社区的关系愈来愈密切。他 们不仅关注社区的发展,参与社区的活动,而且对社区的服务和管理、 居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。 推动社区建设,拓展社区服务,提高生活质量,已成为广大城市居民 的迫切要求。
(二)推进城市社区建设,是繁荣基层文化生活,加强社会主义 精神文明建设的有效措施。改革开放以来,特别是党的十四届六中全 会以来,以社区建设为载体,活跃基层文化生活和加强社会主义精神 文明建设的工作呈现出扎实推进、持续发展的良好态势。随着创建文 明社区活动的深入开展,社区面貌明显改观,社区风气逐步好转,文 明楼院、文明小区数量不断增多,对促进改革、发展、稳定发挥了积 极作用。实践证明,大力开展社区教育,引导居民爱祖国、爱城市、 爱社区,可以形成崇尚先进、团结互助、扶正祛邪、积极向上的社区 道德风尚;经常组织具有社区特色的群众性文体活动,丰富居民精神 文化生活,可以增强社区的凝聚力,形成科学文明健康的生活方式; 紧紧抓住社区居民关心的热点、难点问题,有针对性地开展思想政治 工作,并坚持把解决思想问题同解决实际问题结合起来,加强社区服 务与管理,可以进一步密切党同人民群众的联系,广泛调动社区居民 “讲文明树新风、共建美好家园”的积极性。
(三)推进城市社区建设,是巩固城市基层政权和加强社会主义 民主政治建设的重要途径。长期以来,受计划经济体制的影响,城市 居民委员会不同程度地存在行政化管理的现象,居民参与社区建设的 程度还不太高。随着改革的深化和居民对社区事务的日益关注,城市 居民委员会原有的管理方式很难适应形势发展的需要。面对流动人口、 下岗职工、老龄工作、社会治安、计划生育等各种问题,城市居民委 员会在管理和服务上力不从心,存在着责权利不统一、职责任务不明 确、管辖范围过小、人员老化、工作条件差等问题。推进社区建设, 发挥社区居民自治组织的作用,保证社区居民依法管理自己的事情, 是解决上述问题的有效办法。
  二、明确城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标
  城市社区建设的指导思想是:以邓小平理论和江泽民同志关于 “三个代表”的重要思想为指导,认真贯彻落实党的十五大精神,从 我国基本国情出发,改革城市基层管理体制,强化社区功能,巩固党 在城市工作的组织基础和群众基础,加强城市基层政权和群众性自治 组织建设,提高人民群众的生活质量和文明程度,扩大基层民主,密 切党群关系,维护社会政治稳定,促进城市经济和社会的协调发展。
  城市社区建设的基本原则是:(1)以人为本、服务居民。坚持以 不断满足社区居民的社会需求,提高居民生活质量和文明程度为宗旨, 把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿。(2)资源共享、 共驻共建。充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切 力量广泛参与社区建设,最大限度地实现社区资源的共有、共享,营 造共驻社区、共建社区的良好氛围。(3)责权统一、管理有序。改革 城市基层社会管理体制,建立健全社区组织,明确社区组织的职责和 权利,改进社区的管理与服务,寓管理于服务之中,增强社区的凝聚 力。(4)扩大民主、居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要 素科学合理地划分社区;在社区内实行民主选举、民主决策、民主管 理、民主监督,逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、 自我监督。(5)因地制宜、循序渐进。坚持实事求是,一切从实际出 发,突出地方特色,从居民群众迫切要求解决和热切关注的问题入手, 有计划、有步骤地实现社区建设的发展目标。
  今后五到十年城市社区建设的主要目标是:(1)适应城市现代化 的要求,加强社区党的组织和社区居民自治组织建设,建立起以地域 性为特征、以认同感为纽带的新型社区,构建新的社区组织体系。(2)以拓展社区服务为龙头,不断丰富社区建设的内容,增加服务的 发展项目,促进社区服务网络化和产业化,努力提高居民生活质量, 不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。(3)加强社区管理,理 顺社区关系,完善社区功能,改革城市基层管理体制,建立与社会主 义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。(4)坚持政府指 导和社会共同参与相结合,充分发挥社区力量,合理配置社区资源, 大力发展社区事业,不断提高居民的素质和整个社区的文明程度,努 力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际 关系和谐的新型现代化社区。
  三、促进城市社区建设各项工作的开展
  (一)拓展社区服务。在大中城市,要重点抓好城区、街道办事 处社区服务中心和社区居委会社区服务站的建设与管理。社区服务主 要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会 救助和福利服务,面向社区居民的便民利民服务,面向社区单位的社 会化服务,面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区 服务是社区建设重点发展的项目,具有广阔的前景,要坚持社会化、 产业化的发展方向。各地区要继续贯彻落实国家对发展社区服务的各 项扶持政策,统筹规划,规范行业管理。要不断提高社区服务质量和 社区管理水平,使社区服务在改善居民生活、扩大就业机会、建立社 会保障社会化服务体系、大力发展服务业等方面发挥更加积极的作用。
(二)发展社区卫生。要把城市卫生工作的重点放到社区,积极 发展社区卫生。加强社区卫生服务站点的建设,积极开展以疾病预防、 医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务等为主要内容的社 区卫生服务,方便群众就医,不断改善社区居民的卫生条件。
(三)繁荣社区文化。积极发展社区文化事业,加强思想文化阵 地建设,不断完善公益性群众文化设施。要充分利用街道文化站、社 区服务活动室、社区广场等现有文化活动设施,组织开展丰富多彩、 健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动;利用社区内的各 种专栏、板报宣传社会主义精神文明,倡导科学文明健康的生活方式; 加强对社区成员的社会主义教育、政治思想教育和科学文化教育,形 成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。
(四)美化社区环境。要大力整治社区环境,净化、绿化、美化 社区。要提高社区居民的环境保护意识,赋予社区居民对社区环境的 知情权。要努力搞好社区环境卫生,建设干净、整洁的美好社区。
(五)加强社区治安。建立社会治安综合治理网络,有条件的地 方,要根据社区规模的调整,按照“一区(社区)一警”的模式调整 民警责任区,设立社区警务室,健全社会治安防范体系,实行群防群 治;组织开展经常性、群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作, 加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理, 消除各种社会不稳定因素。
(六)因地制宜地确定城市社区建设发展的内容。各地区在推进 城市社区建设的过程中,应根据本地经济和社会发展的水平与现有工 作基础,从实际出发,分类指导,从基础工作做起,标准由低到高, 项目由少到多,不断丰富内容,力戒形式主义。
  四、加强城市社区组织和队伍建设
(一)加强社区党组织建设。要按照《中国共产党章程》的有关 规定,结合社区党员的分布情况,及时建立健全社区党的组织,开展 党的工作。社区党组织是社区组织的领导核心,在街道党组织的领导 下开展工作。其主要职责是:宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家 的法律法规,团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的 各项任务;支持和保证社区居民委员会依法自治,履行职责;加强党 组织的自身建设,做好思想政治工作,发挥党员在社区建设中的先锋 模范作用。
(二)加强社区居民自治组织建设。加强社区居民自治组织建设 的前提是科学合理地划分社区。要以改革创新精神,按照便于服务管 理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则,并考虑地域性、 认同感等社区构成要素,对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作 适当调整,以调整后的居民委员会辖区作为社区地域,并冠名社区。 在此基础上,建立社区居民自治组织。社区居民委员会的成员经民主 选举产生,负责社区日常事务的管理。社区居民委员会的根本性质是 党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督 的群众性自治组织。
(三)逐步建立社区工作者队伍。社区建设需要大批专业的社区 工作者。要采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法,选聘 社区居委会干部,努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍, 尤其要从下岗职工和大中专毕业生中选聘政治素质好、文化程度高、 工作能力强、热爱社区工作的优秀人才,经过法定程序,充实到社区 工作者队伍中去。要切实改善社区党的组织和居民自治组织的工作条 件和社区工作人员的生活条件;积极发展志愿者队伍,广泛动员社会 力量参与社区建设。
  五、制定规划,加强领导,形成推进城市社区建设的整体合力
  (一)城市社区建设应纳入当地国民经济与社会发展计划。第十个五年计划期间,各地区要根据国家以及地方政府的经济和社会发展 规划,在进行深入细致的社区调查、摸清底数、科学论证的基础上,制定城市社区建设五年规划和年度实施计划。制定规划要立足于长远,具有前瞻性;实施计划要着眼于现实,注重可操作性。要指导和帮助 城市街道办事处、社区居委会做好社区发展规划,保证社区建设的发 展有计划、有步骤地进行。
  (二)各级党委和政府要高度重视社区建设。在推进社区建设的工作中,党政主要领导要亲自过问,经常给予指导,分管领导要切实负起责任,将工作落到实处。尤其是城市和城区的党委、政府,要切实加强对社区建设工作的领导,把社区建设工作摆上重要议事日程,帮助解决推进社区建设中的困难和问题。各级民政部门要在同级党委 和政府的领导下,积极发挥职能作用,当好参谋助手,主动地履行职责,把社区建设作为城市民政工作的主要依托,作为今后五年城市民政工作的重点积极推进。要在总结试点经验的基础上,开展社区建设示范活动。社区建设涉及方方面面,在党委、政府的领导下,各有关 部门和单位要各司其职,各负其责,相互配合支持,按照各自的职能共同做好工作。要充分发挥工会、共青团、妇联、残联以及老龄等组织在推进社区建设中的重要作用,努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。





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