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新时期事业单位税收问题分析及对策
赵东海
一、 新时期事业单位概述
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。具体而言，主要是指担负着国家某一方面事业任务，不以营利为目的的非物质生产单位，如报社、出版社、疗养院所、文体娱乐场所等。这些事业单位虽然不直接从事物质产品的生产，但对于加强社会主义精神文明建设、提高全民族科学技术文化素质、增进人民身心健康等方面起着重要的作用。
迄今为止，中国全部事业单位有130多万个，其中独立核算事业单位95.2万个。纳入政府事业单位编制的人员近3000万，各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上。一般地说，可以把现有中国事业单位分为如下三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴定及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。但是，从实际运作看，其性质则极为复杂。譬如，有的享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政府部门一样的行政管理活动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力；有的挂着事业单位的牌子，却直接从事着如企业一样的经营活动；有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能；有些单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动；等等。
中国事业单位形成及演进至现状的原因极为复杂，但大体上说两个方面起了关键作用。一是基于提高政府效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。这是导致中国事业单位分布广、数量多、规模大的主要原因。二是基于解决经费短缺窘况和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的体制构架。这是导致中国事业单位政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱的主要原因。
从总体上看，事业单位对中国经济社会发展做出了重要贡献，尤其是在推动社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但也有一些事业单位，占着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。许多事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良好土壤和国有资产流失的有效渠道。
计划经济体制下，事业单位是不以营利为目的。只要完成国家赋予的某方面事业任务，所发生的相关费用由国家或主管部门全部或部分拨付，国家对事业单位的考核，主要看赋予的事业计划是否完成，拨入的各种款项是否按预算及规定的项目使用等等。国家拨付资金的目的是通过事业单位创造社会效益，不要求创造多少经济效益，不需要投资回报。但是在社会主义市场经济条件下，事业单位逐步进入市场成为大势所趋。随着改革形势的发展， 国家或主管部门对绝大多数事业单位的各种资金补贴将逐渐减少直至取消，因此事业单位的管理模式、用人制度、分配制度等方面将会发生很大变化。
二、 事业单位存在的税收问题分析
历史上，事业单位的主要经费来源是财政拨款，事业单位的纳税意识一直比较薄弱。同时，不少事业单位一般都掌握有或这或那的行业特权和优势，税务部门在执法过程发现问题需要处理时，往往会有很多上级部门的说情，从而出现税务部门执法不力的情况。上述原因导致事业单位存在以下几方面的税收问题。
一、企业所得税方面。由于《事业单位财务规则》与《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》中有关事业支出与纳税扣除的界定存在着较大差异，而不少财务人员不知道会计核算与税收规定存在差异时要进行纳税调整的规定，导致事业单位未按税收规定调整计算交纳企业所得税比较普遍。主要问题有：一是按照《事业单位财务规则》规定的保证事业结余不能为负数的基础上，将所有的支出都归入到应税收入支出项目中来归结利润，虚减了应纳税所得额；有的单位在计算分摊支出金额时，虚减收入总额，使分摊费用增大，人为调减应纳税所得额。二是对新购置固定资产实行核销办法，一次性在事业支出中核销，一次性在税前扣除，而不是以折旧、摊销的形式分期在税前扣除，多列成本，减少当期应纳税所得额。三是工资费用列支表面上执行国务院规定的事业单位工作人员工资制度，而实际上在事业支出中大多以补贴、奖金、加班费等形式多发工资性补助。四是业务招待费的不是以全部收入扣除免税收入后的金额作为计算业务招待费列支基数，而是以事业单位的全部收入作为计提列支的基数，提高了列支标准，减少了应纳税所得额。
二、个人所得税方面。近年来随着国家经济的日益增长，人们生活水平的显著提高，极大地剌刺激了医疗卫生、教育培训、文化体育等事业单位的快速发展，这些部门中不少个人如医生、教师、电台和电视台的主持人等都已成为社会上的高收入阶层。但由于种种原因，这部分收入至今还没有纳入税务部门的监管重点，偷逃个人所得税严重。主要问题有：一是工资薪金未足额代扣代缴个人所得税。不少由财政发放工资的事业单位如学校，他们认为财政在发工资的时候已代扣代缴了个人所得税，而对他们自己以加班费、奖金等名义发放的属于工资薪金性质的收入就忽视了，没有并入工资计交个人所得税。二是支付外聘人员劳务报酬没有代扣代缴个人所得税。一些事业单位为了提高自己的知名度，高薪外聘一些社会知名人士，如专家学者、主持人等，在支付其劳务报酬时，没有依法代扣代缴个人所得税。
三、营业税方面。目前有不少事业单位一方面从事着与政府部门一样的行政管理活动，一方面又从事着如企业一样的经营活动，既存在着应税收费项目，又存在着非应税收费项目，一些事业单位将应税收费收入混同在非应税收费收入中，逃避上缴国家税收。如：新闻宣传单位以协办费代替广告费收入、体育部门以训练费代替租金收入、学校以学历教育收费代替非学历教育收费等，还有的将取得的经营收入通过接受其它劳务等方式进行抵扣，抵减应税收入，如收取出租场地收入以应付劳务费来抵扣，造成出租方与承租方双方都逃漏了应纳税收。
四、使用票据方面。事业单位使用票据既有财政部门的票据，也有税务部门监制的票据，还有使用上级部门配发的票据。许多行政事业单位票据管理使用不到位，且从财政部门取得收据较为容易，为了避免纳税，不少事业单位是尽量回避使用税务票据，从而给税务部门核查税收带来一定的困难。
三、规范事业单位税收征管的对策
事业单位，作为我国一个庞大的单位体系，随着整个事业体制改革的不断深入，事业单位的税收增长空间会很大。加快事业单位的改革，强化事业单位的税收征管，完善现行税收政策，是实现事业单位税收成为我国税收收入新的增长点的重要途径。笔者认为当前应重点做好以下几方面的工作。
一、加快事业单位的分类改革。首先要明确市场经济条件下社会事业的合理组织方式，然后根据现有事业单位的职能特点，通过分类调整，决定其归属。对具有很强公益性，需要由政府直接承担其发展责任的事业单位，实行全额预算拨款，由财政部门管理；对承担公益性相对较弱，不宜由政府直接管理的事业单位，则转为非赢利机构，财政不再拨款，交由税务部门管理，税务部门通过实施税收优惠政策来扶持这些单位的生存和发展，以满足社会不断增长和日益多样化的公共服务的需要；对目前虽定位为事业单位，但其活动与政府职能基本无关的，可以通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体，这部分单位交由税务部门来管理，实行的是与其他经营企业一样的税收政策，利用市场机制提高其效率并实现资源配置的优化。通过对不同类型的社会事业机构形成规范的支持方式，发挥财政与税务部门各自的监督、约束以及调整职能，才能从根本上解决事业单位的税收征管问题。
二、强化事业单位税收征管。对纳入税务部门管理的事业单位，其取得的各项收入都要纳入税收管理的范围。要做到：第一，加大税收政策的宣传力度，提高事业单位的纳税意识。根据纳税人的不同层次和不同纳税需要，提供多种形式的纳税服务，如建立税务登记提示制度，纳税申报提示制度等，将事后处理改为事前提醒，减少纳税人的无知性不遵从。第二，取消使用财政部门的票据，规定单位取得的各项收费收入都必须使用税务部门统一印制的发票来收取，在计算应交税金时再把免税收入部分予以剔除。通过发票将收入纳入税务部门的监管范围。第三，建立多层次的监督制约机制，以切断利用权力寻租的条件和环节，保证税收行政行为的公平、公正。
三、完善现行税收政策。国家对事业单位的税收政策支持，目前主要是通过制定对不同的收费项目、收入来源征免税政策来实现的，由于行政事业性收费名目繁多，收入来源复杂，在执行过程中解释的随意性比较大，加大了征管工作的难度，容易造成税收流失。建议一，对提供符合营业税应税范围内的行政事业性收费实行普遍征税，即不再根据国家税务总局下发的不征营业税收费项目名单来认定是否征免税，而是根据中华人民共和国营业税暂行条例中规定的应税项目来决定是否征税，在确认标准上与其他经营企业一致，这样一方面税务机关在认定上容易操作，防止纳税人在收费名称上做文章，浑水摸鱼，造成税款流失。另一方面也保证了市场的公平与公正。建议二，统一计算应纳税所得额时准予扣除的支出项目的标准。对准予扣除的支出项目应实行与其他经营企业一样的标准，依照国家税务局下发的《企业所得税税前扣除办法》执行，如工资标准，固定资产折旧年限。建议三，国家应根据不同类型的事业单位，对已征税单位在政策上给予支持。对国家需要直接支持其发展的事业单位，征税后由财政部门根据其事业支出的需要全额核拨经费；对国家不宜直接举办的需要通过非赢利机构组织去完成某项社会事业的单位，税务部门可以实行先征后返还的办法支持这些单位的发展；对其活动与政府职能基本无关的事业单位则实行与其他经营企业一样的税收政策，不再退还已交税款。

通信地址：广州市小北路54号
邮政编码：510045
电子邮件：eastsea2000@sina.com

陕西省咸阳市人民政府


咸阳市人民政府关于印发《咸阳市老年人优待服务办法》的通知

咸政发〔2012〕31号


各县市区人民政府，市人民政府各工作部门、派出机构、直属事业机构：
《咸阳市老年人优待服务办法》已经市人民政府第63次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真抓好落实。



咸阳市人民政府
2012年8月28日



咸阳市老年人优待服务办法


第一条 为弘扬尊老爱老敬老助老的传统美德，体现党和政府对老年人的关怀，营造尊重、关心和照顾老年人的社会氛围，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》和《陕西省老年人优待服务办法》，以及相关文件精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本规定所称的老年人是指居住在本市行政辖区内，年龄在60周岁以上的公民。
第三条 老年人的合法权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。禁止歧视、侮辱、虐待或者遗弃老年人。
第四条 各级人民政府应当加强对老年人优待服务工作的领导，将老年人优待服务工作纳入经济社会发展规划，采取措施，提高优待服务水平。
老年人生活保健补贴所需工作经费，市县分别按享受人数1-3元标准列入财政预算。
第五条 民政部门应当做好老年人优待服务的组织、管理、指导和协调工作。
各级老龄工作机构负责老年人优待服务和老年人权益保障的具体工作。
教育、公安、司法行政、财政、人力资源和社会保障、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、文化、卫生、工商行政管理、体育、文物旅游和有关部门，在各自职责范围内做好老年人优待服务的相关工作。
第六条 全社会应当广泛开展敬老、养老、助老的宣传教育活动，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。
广播、电视、报刊等新闻媒体应当反映老年人的生活，开展维护老年人合法权益的宣传，开设老龄工作专栏和老年人专题节目。
青少年组织、学校和幼儿园应当对青少年和儿童进行敬老、养老、助老的道德教育和维护老年人合法权益的法制教育。
鼓励发展老年慈善事业，提倡义务为老年人服务。
第七条 每年农历九月初九“老人节”和“敬老月”期间，各级人民政府和有关部门要组织开展为老年人办实事、做好事、送温暖活动，并注意帮助解决高龄老人的生活照料和困难老人的基本生活。
第八条 各级政府应实行“部门帮扶、社会认养、财政补贴”的贫困老人助养制度，从物质救济、生活照料、精神慰籍等多方面解决特困老人的实际问题。符合有关救助条件的贫困老年人，要按规定全部纳入城乡社会救助范围。提倡各类社会组织或者个人资助或者扶养生活困难的鳏寡孤独老年人。
第九条 赡养老年人者应履行以下义务：
(一)赡养人必须依法履行对老年人的经济供养义务，保证老年人的基本生活需要并提供必要的医疗费用。
(二)赡养人应当在精神上给老年人以慰籍，生活上给以照料。对未与赡养人同住的老年人，赡养人应当经常问候、看望、照料。
(三)赡养人有义务耕种老年人承包的土地，照顾老年人的林木和牲畜等，收益归老年人所有。
(四)赡养人有保证老年人居住和改善老年人居住条件的义务。不得强迫老年人迁居条件低劣的房屋；老年人自有的或者承租的公有住房，任何人不得侵占；需要改变产权关系和租赁关系的，房产、土地管理部门应当当面征得老年人同意；经老年人同意借用老年人房屋的到约定期限应当及时归还，不得无故拖延。
(五)法律、法规规定的其它义务。
第十条 赡养人不得以放弃继承权或者其他理由，拒绝履行法定的赡养义务。赡养人不履行赡养义务的，老年人有要求赡养人给付赡养费的权利。赡养人及其家庭成员不得要求老年人承担力不能及或者有损其健康的劳动。
第十一条 老年人对自己的合法收入和其它财产，依法享有占有、使用、收益、处分的权利。赡养人或者其他亲属不得非法干涉。
第十二条 维护老年人婚姻自由的合法权利。支持单身老年人自由择偶结婚，对再婚老年人，子女或者其他亲属应给予理解和支持，并依法承担赡养义务。
第十三条 老年人依法享有的养老金和其他待遇应当得到保障。社会保险机构等有关组织必须按时足额为老年人发放养老金，不得无故拖欠，不得挪用。
第十四条 农村有条件的地方，可以将集体未发包的部分土地、山林、果园、荒坡、滩涂等作为养老基地，也可以兴办其它经济实体，收益用于老年人养老。
第十五条 赡养人违反本规定不履行赡养义务的，由有关部门责令其改正。对老年人合法权益构成民事侵权或犯罪的，由司法机关依法处理。老年人依法诉讼需要律师帮助，但无力支付法律服务费用的，可以通过法律援助机构寻求律师帮助。
第十六条 各级人民政府应当结合本地实际，将老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年活动场所等老年福利、服务设施的建设，纳入城乡建设规划，并组织实施。各级人民政府应当鼓励、支持和资助社会组织或者个人参与、兴办各类老年福利、服务设施。
第十七条 国家机关、社会组织、企事业单位应当履行优待服务老年人的社会责任。
积极鼓励社会各界为老年事业提供捐赠，积极支持老年事业发展。
村（居）民委员会和依法设立的老年人组织应当采取措施，为老年人提供形式多样的优待服务。
第十八条 本行政辖区内，年满60周岁以上的老年人，可凭身份证在市、县两级老龄委办公室申请办理《咸阳市老年优待证》；老年人凭持《咸阳市老年优待证》享受以下优待服务：
（一）免费进入旅游景点、风景名胜区、博物馆、纪念馆等；
（二）免费使用收费公共厕所；
（三）就医时，优先挂号、检查、化验等；在市县区各医院看病免交挂号费，专家门诊挂号享受半价；
（四）优先购买机票、车船票；
（五）法律、法规和规章规定的其它优待服务。
本行政辖区内，年满65周岁以上的老年人，可凭身份证在市、县两级老龄办公室申请办理《陕西省敬老优待证》，持《陕西省敬老优待证》的老年人，除享受年满60周岁以上老年人规定的优待服务外，还可享受以下优待服务：
（一） 每年一次免费健康管理服务。
（二）免费乘坐咸阳市区1路、11路、14路、15路、16路、18路、21路、26路公交车。兴平市市区和县城区老年人乘车优待事项，由兴平市及各县政府具体规定。
办理《咸阳市老年优待证》、《陕西省敬老优待证》，不得收取任何费用。
第十九条 政府给予70周岁以上老年人一定的生活保健补贴。生活保健补贴所需资金，由省、设区的市和县财政共同承担，补贴标准和分担比例由市财政局、市民政局、市老龄办另行规定。由当地政府老龄部门负责发放。
第二十条 机场、车站等应当设置老年人购票专用窗口，公共交通工具应当设置老年人专座。机场、车站、金融机构、医疗机构、公园、旅游景点、风景名胜区、博物馆、纪念馆和有关老年人优待服务的义务单位，应当设立老年人优待服务标示牌，明示优待服务内容，履行优待服务义务。
第二十一条 各律师事务所、公证处、基层法律服务所和其他社会司法服务机构，应积极为老年人提供法律咨询和有关服务，对贫困老年人减免相关费用。老年人因合法权益受到侵害提起诉讼，交纳诉讼费确有困难的，可以申请司法救助，缓交、减交或者免交有关收费。
第二十二条 外省（市、区）老年人持户籍所在地发放的敬老优待证在本行政区域内与本市老年人享受同等优待服务，但本办法第十九条规定除外。
第二十三条 监察、财政、审计等部门应当加强对老年人生活保健补贴资金的监督检查，发现问题，应依法给予处理。咸阳市和各县市区老龄工作委会员办公室，要加强对相关单位为老年人提供优惠待遇落实情况的督促、检查和协调。
第二十四条 市、县两级老龄工作机构应当牵头组织有关单位，定期督促检查优待政策的落实情况。违反本办法第十九条、第二十条规定的，由其主管部门、民政部门或者老龄工作机构责令改正；拒不改正的，依法予以处理。
第二十五条 教育、公安、司法行政、财政、人力资源和社会保障、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、文化、卫生、工商行政管理、体育、文物旅游和有关部门不履行老年人优待服务相关职责的，由县级以上人民政府或者相关部门责令改正；情节严重的，对其主管人员和直接责任人给予处分。
第二十六条 财政、民政和老龄工作机构及工作人员截留、挪用、克扣老年人生活保健补贴的，由县级以上人民政府或者相关部门责令改正；情节严重的，对其主管人员和直接责任人依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 本办法有效期为5年。自2012年9月1日起施行。2004年11月15日发布的《咸阳市人民政府关于老年人权益保障的若干规定》同时废止。