信息产业部关于电信服务质量的通告2002年第1号

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　　随着我国市场经济的发展与繁荣,经济领域的违法犯罪行为呈高发态势,日渐增多。为有效打击此类违法犯罪行为,维护经济发展安全,我国立法机关通过对刑法的修正和解释,逐步扩大了刑法在经济领域的适用范围,将更多经济违法活动划为刑法的调整对象。骗取贷款罪作为刑法“扩张”的成果之一,于2009年“入刑”,但是目前骗取贷款行为在我国仍大量发生,其不但扰乱了我国金融管理秩序,还直接影响到我国经济运行安全,因此正确理解、运用现行法律,打击处理此类犯罪问题,对维护社会金融秩序稳定,促进经济社会又好又快发展,将起到积极的现实意义和深远的社会影响。　　　

　　基本案情:　　　　

　　2012年5月2日,阳原县公安局经侦大队接到该县信用合作社举报:其单位工作人员在对贷款户龚某、张某、徐某和马某等人清收贷款时,发现龚某、张某、徐某和马某所贷出的资金并非其自己使用,实际使用人均为张利(化名),导致上述四笔贷款本金共计壹佰肆拾万元无法收回,张利有骗取贷款的嫌疑,请予以查处。经依法侦查查明,犯罪嫌疑人张利(化名)在2009年5月至2010年7月期间,骗取或借用龚某、张某、徐某和马某等人身份证、户口本、结婚证等证件,用上述人的名义、以上述人做煤炭、钢铁生意为由,同时提供虚假的财产证明和虚假的保证人情况,从阳原县某乡信用社贷款共计壹佰肆拾万元供自己使用。另外,犯罪嫌疑人张利用其本人的名字,在提供虚假的财产证明和虚假的保证人情况下同样在阳原县某信用社贷款肆拾万元。上述贷款共计壹佰捌拾万元,经阳原县信用社工作人员多次催要,张利(化名)至今未归还。

　　案件带给我们的思索:

　　一、骗贷罪是否要以金融机构的实际损失为构成要件

　　在审查起诉此案中,办案人员对骗取贷款罪是否要以金融机构造成损失为必要条件产生了分歧:1、有办案人员认为“根据最高人民检察院、公安部于2010年5月出台的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第二十七条规定,凡以欺骗手段取得贷款等数额在一百万元以上的,或者以欺骗手段取得贷款等给银行或其他金融机构造成直接经济损失数额在二十万元以上的,或者虽未达到上述数额标准,但多次以欺骗手段取得贷款的,以及其他给金融机构造成重大损失或者有其他严重情节的情形,应予立案追诉”,即“一定的数额”或“一定的损失”都可以是认定骗取贷款罪的前提,“实际损失”不是骗取贷款罪的必然性要件。2、另有有办案人员认为 “行为人仅仅骗贷数额在一百万元以上,或者多次骗贷,却并未给银行或其他金融机构造成实际损失,亦未利用贷款进行任何非法活动,那就明显属于一般的市场背信行为,未给金融管理秩序造成实际危害,并未触犯刑法第一百七十五条之规定,因此不应以该罪追究刑事责任”。

　　对上述两种观点,作者认为第一种更为合适,理由如下:

　　首先,在立法原意上,全国人大的立法草案中已经说明,设立该罪的目的在于惩罚那些以虚构事实、隐瞒真相等欺骗手段,骗取银行或其他金融机构的贷款,危害金融安全的单位和个人。一方面骗贷的原因多是因为贷款人的资信存在问题,无法通过正常的贷款审查程序,而“资信”又是评价贷款人还款能力的重要指标,贷款人不真实的资信,无疑会增大银行贷款和利息的回收风险,具有当然的社会危害性,并且贷款数额越大,回收风险也就越大,社会危害性也就越大;另一方面行为人骗贷行为本身已经危害到了国家的金融管理秩序,在该类违法犯罪行为日益增多和严重的今天,“骗贷数额较大”的行为人理应受到刑罚的惩戒。为此“追诉标准”中的“骗取贷款100万元以上”的行为,即便没有给银行造成实际损失,也应当成为骗取贷款罪的打击对象;

　　其次,骗取贷款罪有对贷款诈骗罪进行补漏的作用,即对那些有证据证明其贷款是以欺骗手段骗取金融机构的审贷程序通过,但无证据证明其对贷款具有“非法占有”目的的单位和个人进行惩罚,贷款诈骗罪中的“诈骗数额”也未必就是损失额,还有可能被追回,但即使被追回,诈骗人一样要面临刑罚。如果不对“骗取贷款数额巨的”进行处罚,无疑会使这一罪名的补漏作用大打折扣。

　　二、“借新还旧”行为对骗贷罪数额认定的影响

　　借新还旧,又被称为“转据”,是指贷款到期后不能按时收回,又重新发放贷款用于归还部分或全部原贷款的行为。在目前检察机关办理的骗取贷款案中,“借新还旧”现象普遍存在,司法实践中,由于“骗取贷款”的人普遍资信程度较差,贷款到期后要么无力偿还本息,要么想继续使用贷款,而银行或贷款人都有可能会提出借新还旧的要求,在“借新”的贷款审查中,往往会继续使用或沿用第一次骗取贷款时所使用的虚假材料。那么,这时的骗贷数额应如何计算?是按第一次骗贷的数额计算,还是按借新还旧的多次贷款中数额最大的一次计算,抑或将多次贷款额累加计算?　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　作者认为,应当以“行为人第一次骗贷的数额”作为骗取贷款罪的犯罪数额。这是因为,社会危害性的大小,是我们考虑是否给予刑罚以及刑罚轻重的重要指标。而骗取贷款罪的犯罪客体,是国家的金融管理秩序和银行或其他金融机构的贷款、票据承兑、信用证、保函等的安全。“借新还旧”是当下商业银行为调低不良贷款率,完善担保和弱化贷款风险的一种普遍操作手法。虽然“借新还旧”也在业界存在争议,认为其很可能会产生更大的贷款风险。但至今为止,相关法规并未有禁止“借新还旧”的规定,因此,我们现在还不能说“借新还旧”行为危害国家的金融管理秩序的程度,达到了刑罚的适用要求。此外,对于银行来说,贷款人多次的“借新还旧”,实质上其所使用的贷款基本上并未发生变化,只是延长了使用时间而已,社会危害性并未有更大的加深。如果累加计算,势必有违刑法的罪责相适应原则。

　　三、金融机构的“贷款风险”管控制度缺陷

　　在对上述案件审查起诉过程中,我们发现基层信用社个别主任、信贷员职业道德低下,贷款制度形同虚设,违规操作现象较为突出。表现在贷前调查闭门造册,贷时审查草率了事,贷后检查疲于应付,其背后甚至存在着信用社员工及其管理层的犯罪行为。基层信用社的领导或信贷员之所以这样做,多是有利益驱动,这种利益的驱动表现在接受当事人的吃请和好处,或者借款人通过领导人打招呼及人情关系等。当这样的“违规贷款”被发放之后,由于贷款人先天“资信”低下,使得此类贷款多数无法收回,最终造成国家贷款的重大损失。原本,金融机构内部对“贷款风险”的管控应成为预防骗取贷款犯罪的利器,然而现有制度并未起到其应有之用,某种程度上讲有时甚至成为犯罪的“帮凶”。为此,建议信用社设立专职风险内控管理部门,加强员工的思想政治教育和法制教育,堵塞漏洞,强化管理,切断骗取贷款犯罪发生的源头。

　　四、“借新还旧”现象普遍存在可能酝酿着金融机构巨大的经营风险

　　在办理上述案件时,作者发现“借新还旧”现象不仅只是存在于骗取贷款犯罪中,在其他金融机构合法发放的贷款中,“借新还旧”现象也是大量存在。作为商业银行在贷款的发放和收回过程中经常采用的操作方式,这种“借新还旧”的形式,表面上看信用社的贷款合理,不仅扩大了贷款规模,而且还收回了贷款,但实际上已形成巨大的风险。借新还旧行为在某种程度上掩盖了信贷资产质量的真实状况,推迟了信贷风险的暴露时间,沉淀并累积了信贷风险,一旦有此类贷款大户“搁浅”,势必会影响金融机构的资金流转,造成支付困难,形成金融风险。

　　此外,现今的金融监管机构在发现银行出现违规贷款时,往往以结果论,并以此对金融机构的主要负责人和分管负责人进行问责,所以当出现违规发放贷款的问题,基层信用社往往会捂盖子,不愿将其暴露出来,并对违法发放贷款的存在避而不谈。可以这样说,金融机构内部不合理的问责、考核机制,成为促使“借新还旧”现象大量存在的因素,亟待完善。

　　五、“冒名顶名”贷款行为严重困扰了骗取贷款案的审查起诉工作,急需明确答复和尽快解决　　　

　　所谓“冒名顶名”贷款,是指在金融借款业务中,名义贷款人和实际使用人不一致,有的是“顶名”,即名义贷款人明知实际贷款人使用自己的身份贷款,出于亲朋好友帮忙、上下级关系等原因,默许实际借款人借款;有的是“冒名”,即名义借款人对借款全然不知,是实际使用人冒用他人名义借款的。近年来,“冒名顶名”贷款造成的不良贷款较多,每个基层信用社都存在这样的问题,已经严重影响了县信用联社信贷资产的质量。同样,大量“冒名顶名”贷款纠纷案件的出现,给检察院审查起诉工作带来了更多困难,骗取贷款案件数量多、涉案金额大、争议大,审查起诉难度原本就大,再加之“冒名顶名”贷款行为的出现,使得检察机关在认定贷款是否是被“骗取”以及多少贷款是被“骗取”时产生困难,例如,审查起诉中犯罪嫌疑人往往以被“冒名顶名”人知道或同意其使用“冒名顶名”人的姓名贷款为由进行辩解,否认自己的行为属于骗取贷款的范畴,而证明被“冒名顶名”人对犯罪嫌疑人的贷款行为同意或不知情的证据又极其难取;另一方面在涉及到民事部分时,信用社因其与犯罪嫌疑人(实际借款人)之间并无契约上的权利义务关系,又怕承担审批贷款的责任,故坚持被“冒名顶名“人(名义上的借款人)就是被告,而被“冒名顶名“人以其不是实际借款人,未拿到贷款等为由提出抗辩,双方争议较大。因此,为了更好的查办此类骗取贷款案,司法解释需9要对骗取贷款罪进作进一步的阐述。

　　(作者系河北省阳原县人民检察院副检察长)
吉林省白山市人民政府


白山市市区城市建设征用农村集体土地补偿安置管理办法
白山政令[2003]24号


《白山市市区城市建设征用农村集体土地补偿安置管理
办法》已经2003年1月6日市政府第23次常务会议通过，现予
发布，自2003年2月1日起施行。


第一章 总 则

第一条 为加强城市规划区内农村集体土地的征用管
理，依法保护征地单位与被征用农村集体土地所有权人和使
用权人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、
《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《吉林省土地管
理条例》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办
法。
第二条 本办法所称农村集体土地（以下简称农用
地），是指依法属于农民集体所有，由农村集体经济组织、
村民委员会或者农民个人经营、管理的土地。法律规定不属
于集体所有的土地，属于国家所有。
第三条 本办法所称的农村集体土地的所有权人，是指
依法成立的农村集体经济组织或者村民委员会；所称的使用
权人，是指依法取得农村集体土地使用权的农村村民。
第四条 凡属征用本市市区城市规划区内的农用地，涉
及对被征用的农村集体土地所有权人及其使用权人给予补
偿、安置的，均适用本办法。
因城市建设需要依法征用农用地的，由市国土资源行政
主管部门负责组织实施征用、补偿和安置。
第五条 征用农用地是指国家为实现社会公共利益的发
展需要，依照法定程序将农村集体所有的土地改变为国有土
地，并对农用地所有权人和使用权人依法给予补偿的行为。
第六条 市级的计划、财政、农业、审计、物价、公
安、保险等部门，应当按照各自职责，配合国土资源行政主
管部门做好有关工作，保证市区城市规划区内农用地征用工
作的顺利进行。
第七条 征地单位应当依法对被征用的农用地所有权人
给予补偿，并依法对该农用地使用权人给予补偿和安置。
第八条 征用农用地的补偿、安置，应当遵循兼顾国
家、集体和个人三者利益的原则。
第九条 补偿、安置费用包括土地补偿费、安置补助
费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。土地补偿费归被征用
的农用地所有权人所有；安置补助费归安置单位（包括划出
土地安置农民的农村集体经济组织）所有；实行货币安置
的，其安置补助费归被安置的农民个人所有；青苗补偿费及
地上附着物补偿费归被征用地的青苗和地上附着物的所有人
所有。
第十条 无批准手续所建的大棚、温室、作业房和在基
本农田保护区内栽种的果树或其他树木、搭建的地上附着物
以及征地期间抢种抢栽的农作物、果树或其他苗木、抢搭抢
建的地上附着物，均不予补偿。
第十一条 征用农用地涉及农民房屋拆迁补偿的，按照
国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《吉林省城市房屋拆迁
管理条例》和《白山市城市房屋拆迁管理办法》（市政府
2002年6月21日第22号令）的规定执行。

第二章 征地管理

第十二条 需要征用农用地的单位或者个人应当提供下
列文件或资料，并经国土资源行政主管部门审查核准后，方
可按照法律、法规的规定办理农用地转用手续：
（一）建设项目用地申请；
（二）建设项目批准文件；
（三）城市建设用地规划许可证；
（四）建设项目用地预审报告书；
（五）补充耕地方案；
（六）农用地转用方案；
（七）征用土地方案；
（八）供地方案；
（九）项目资金证明文件；
（十）法律、法规、规章规定需要提供的其他文件或资
料。
第十三条 农用地的转用，均须由国土资源行政主管部
门委托的征地服务机构按照土地管理法律、法规的规定统一
办理征地。任何建设用地单位或者个人均不得私自征占用农
用地，或者与被征用农用地的单位或个人协商征用农用地的
补偿价格。
第十四条 建设项目征用土地方案经有审批权的人民政
府批准后，国土资源行政主管部门应当依照《征用土地公告
办法》的规定，向被征地的村社及其村民发布征用土地公
告。
征用土地公告应当包括下列内容：
（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用
途；
（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；
（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；
（四）办理征地补偿登记的期限、地点；
（五）国土资源行政主管部门认为需要公告的其他事
项。
第十五条 自征地公告发布之日起，国土资源行政主管
部门应当将被征地范围内的农作物、地上附着物等进行现场
调查登记，并根据有审批权的人民政府批准的征用土地方
案，在45日内以被征用土地所有权人为单位拟定征地补偿方
案及安置方案，并予以公告。
被征用的农村集体土地的所有权人或者使用权人对征地
补偿、安置方案有不同意见或者要求举行听证会的，应当在
征地补偿、安置方案公告发布之日起10个工作日内向国土资
源行政主管部门提出。
国土资源行政主管部门应当认真研究被征用农村集体土
地的所有权人和使用权人的不同意见。对当事人要求听证
的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应
当依照有关法律、法规和经有审批权的人民政府批准的征用
土地方案进行修改。
征地补偿、安置方案公告应当包括下列内容：
（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面
积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口
的数量；
（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方
式；
（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方
式；
（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；
（五）农业人员的具体安置途径；
（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。
第十六条 征地补偿、安置方案报经市人民政府批准
后，由市国土资源行政主管部门组织实施。
征用土地的各项费用，应当自征地补偿、安置方案批准
之日起3个月内全额支付。

第三章 青苗和地上附着物补偿

第十七条 被征用土地上附着物的补偿标准本办法未作
规定的，由双方约定；约定不成的，由双方认可的或者市人
民政府指定的具有评估资质的评估机构通过评估确认。
第十八条 菜地青苗（含套栽套种果树及其他经济作
物）补偿，以承包合同所确定的地类为补偿依据。
温室和大棚为一类菜地，按下列标准补偿：
（一）常年生产蔬菜的温室菜地，每平方米15—18元；
（二）季节性生产蔬菜的温室菜地，每平方米5—15
元；
（三）大棚生产蔬菜的菜地，每平方米5—12元。
裸地生产蔬菜的青苗补偿，按下列三种地类标准补偿：
一类菜地，每平方米4—7元；
二类菜地，每平方米4—6元；
三类菜地，每平方米4—5元。
专业种植果树或其他经济作物的土地，以《吉林省占用
林地砍伐林木补偿标准》的规定和专家的论证结果，作为补
偿依据。
第十九条 被征用土地上的果树苗木植株稠密的，由评
审专家按果树达到结果龄所应保持的株距进行确认，并按评
审专家确认的植株数予以补偿。果树苗木植株密度未超出结
果龄所应保持的合理密度的，按实际植株数予以补偿。
第二十条 被征用的农村集体土地上的钢砼式温室，按
下列标准补偿；但是，无批准手续的不予补偿：
（一）砖瓦结构，生产设施齐全配套的（包括有灌溉设
备、锅炉暖气、水井、棉被等），每平方米35元；
（二）砖瓦结构，生产设施齐全的（包括有灌溉设备、
火墙、火炉取暖、水井、棉被等），每平方米25元；
（三）砖瓦结构，生产设施不齐全，无取暖设备和防冻
设施的，每平方米20元。
第二十一条 被征用的农村集体土地上的木制式温室，
按下列标准补偿；但是，无批准手续的不予补偿：
（一）木制骨架，生产设施齐全配套的（包括有灌溉设
备、锅炉暖气、水井、棉被等），每平方米25元；
（二）木制骨架，生产设施齐全的（包括有灌溉设施、
火墙、火炉取暖、水井、棉被等），每平方米18元；
（三）木制骨架，生产设施不齐全，无取暖设施及灌溉
设施的，每平方米14元。
第二十二条 被征用的农村集体土地上的大棚，按下列
标准补偿：
（一）钢砼式大棚，每平方米12—16元；
（二）钢木式大棚，每平方米10—14元；
（三）纯木式大棚，每平方米8—10元。
第二十三条 农民每户只限一处面积不超过20平方米的
作业用房；作业用房超面积或面积不足的，均按20平方米计
算给予补偿。具体补偿标准，按下列规定执行；但是，无批
准手续的不予补偿：
（一）砖砼式作业用房，每处4000—6000元；
（二）砖木式作业用房，每处2000—4000元；
（三）土木式作业用房，每处1000—2000元。
第二十四条 征用农用地的土地补偿费标准，按照《吉
林省土地管理条例》第二十五条的规定执行。

第四章 人口安置

第二十五条 被征用的农村集体土地，其人口安置应当
以村为单位按人均占有耕地面积计算，实行统一安置。
第二十六条 对被征用土地的农村人口，可以采取下列
方式予以安置：
（一）调地安置：被征地的农村集体经济组织或者村民
委员会有多余土地的，应当通过召开村委会的形式研究同意
后，划出多余的土地用于安置被征用土地的使用人，按被安
置的人口数计算，将安置补助费划归村委会所有；
（二）城镇就业安置：城镇单位安置被征土地使用人就
业的，按被安置的人口数计算，将安置补助费划归安置单位
所有；
（三）社保安置：被征地的农民在自愿的前提下，安置
补助费可存入社保部门，建立安置人员的社会保险个人帐
户，购买养老、失业、医疗保险等；
（四）村办企业安置：鼓励被征地的农村集体经济组织
或者农民创办企业，安置补助费可以入股的形式投入企业，
安置被征地的农业人口就业；
（五）货币安置：征地单位可以对被征地的农民实行货
币安置，其安置标准为：18周岁至60周岁的，每人10000—
15000元；18周岁以下和60周岁以上的，每人10000元。
本条前款所列的安置方式，均为一次性安置。
第二十七条 安置补助费的支付和使用情况，应当接受
财政和审计等部门的监督。
第二十八条 实行城镇就业安置、社保安置、货币安置
的农业人口，可以办理有关农转非手续。

第五章 法律责任

第二十九条 对违反本办法规定，未经批准或者采取欺
骗手段骗取批准，非法占用土地或者擅自将农用地改为建设
用地的，由国土资源行政主管部门依据《中华人民共和国土
地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施
条例》第四十二条、《吉林省土地管理条例》第五十九条的
规定予以处理，并处以每平方米30元以下的罚款。
第三十条 对违反本办法规定，侵占、挪用征地补偿费
和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构
成犯罪的，依法给予行政处分。
第三十一条 对违反本办法规定，征地公告期满，被征
地人不按期交出土地的，由国土资源行政主管部门责令交出
土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
第三十二条 对补偿标准有争议的，由市人民政府协
调；协调不成的，依据《中华人民共和国土地管理法实施条
例》第二十五条第三款的规定，由批准征用土地的人民政府
裁决。
征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
第三十三条 对违反本办法规定，阻碍国土资源行政主
管部门的工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华
人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；构成犯罪
的，依法追究刑事责任。
第三十四条 国土资源行政主管部门的工作人员玩忽职
守、滥用职权、徇私舞弊的，按照《中华人民共和国土地管
理法》第八十四条的规定予以追究责任。

第六章 附 则

第三十五条 本办法规定的征地补偿、安置标准，仅适
用于白山市市区城市规划区内的征地补偿与安置；各县
（市）人民政府所在地的城市建设及市区规划区以外的建设
征地补偿、安置标准，可依据《中华人民共和国土地管理
法》及其实施条例和《吉林省土地管理条例》的规定另行制
定。
第三十六条 本办法规定的征地补偿费标准及安置补助
费标准，由市国土资源行政主管部门会同有关部门依据价格
指数的变动情况，每两年进行一次调整，并面向社会予以公
布。
第三十七条 本办法由市人民政府法制办公室负责解
释，由市国土资源局负责组织实施。
第三十八条 本办法自2003年2月1日起施行。