中华人民共和国外交部和白俄罗斯共和国外交部磋商议定书

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河南省安阳市人民政府


安阳市人民政府关于印发安阳市环境保护目标考核管理办法（试行）的通知

安政〔2010〕15号


各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
现将《安阳市环境保护目标考核管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。



二○一○年三月十日


安阳市环境保护目标考核管理办法
　　 （试行）

　　　　　　　　　　　 　第一章总则

　　第一条为了进一步强化环境保护目标考核管理，落实县（市、区）政府、市政府有关部门（以下简称市直部门）、省属以上企业环境保护目标责任，根据《中华人民共和国环境保护法》第16条的规定和国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）要求，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条本办法所称的环境保护目标是指市政府根据上级政府的要求和我市环境保护工作的需要，实施年度管理下达的环境保护目标。
　　第三条环境保护目标责任主体是县（市、区）政府、市直部门和省属以上企业。
　　县（市、区）政府、市直部门的主要领导和省属以上企业的负责人是实施环境保护目标的第一责任人。
　　第四条本办法适用于市政府对各县（市、区）政府、市直部门和省属以上企业环境保护目标的制定、检查、监督、考核、奖惩、责任追究等。
　　第五条环境保护目标责任考核管理分为县（市、区）政府环境保护目标和市直部门、省属以上企业环境保护目标管理两类。
　　第六条环境保护目标考核管理原则：
　　（一）坚持环境保护与经济社会同步发展的原则。县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业环保目标的制定、实施，与全市国民经济、社会事业发展计划和市委、市政府年度工作部署、省市环保重点工作任务相一致。
　　（二）坚持依法行政、分级负责的原则。县（市、区）政府依法对本辖区环境质量负责，将环境保护目标纳入乡镇（办事处）和有关部门年度综合考核。市直部门和省属以上企业履行本部门、本企业环境保护职责，不断推进环境保护相关工作。
　　（三）坚持严格考评、奖罚兑现的原则。按照公平公开、客观公正的要求，对县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业环保目标完成情况进行考核，并给予奖惩，发挥环境保护目标责任考核的激励导向作用。
　　第七条环境保护目标考核管理工作纳入安阳市年度综合工作考核范围，在市政府目标办指导下，由市环保局具体承办。

　　第二章目标的制定

　　第八条环境保护目标的制定依据：
　　（一）省政府下达我市的环境保护工作目标；市委、市政府做出的环境保护重大决策及当年工作部署的环境保护重点工作；环境保护规划及年度计划等。
　　（二）按照环保法律、法规、规章的授权和职能分工，应由县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业承担的环境保护工作。
　　（三）上级政府和环境保护行政主管部门部署的阶段性重要工作。
　　第九条环境保护目标指标体系：
　　（一）县（市、区）政府环境保护目标包括以下指标：
　　1环境质量指标
　　（1）城市环境空气质量指标；
　　（2）水环境质量和饮用水源水质指标；
　　（3）城市声环境质量指标；
　　（4）其他环境质量指标。
　　2污染控制指标
　　（1）污染物总量控制指标；
　　（2）工业污染防治指标；
　　（3）工业固体废物和危险废物处置指标；
　　（4）其他污染控制指标；
　　（5）环境治理重点工程指标。
　　3执行环境保护法规指标
　　（1）建设项目环境影响评价执行率；
　　（2）建设项目“三同时”执行率；
　　（3）规划环评执行率。
　　4环境保护监督能力建设
　　5环境综合整治指标体系（包括城考、农村环境综合整治、环境优美小城镇创建和重点区域、流域、行业环境综合整治等）
　　6城镇环境基础设施建设指标
　　7生态环境保护指标
　　8环境污染事故及环境信访指标
　　（二）市直部门、省属以上企业环境保护目标包括以下指标：
　　1环境保护领导责任、综合决策等制度建立及实施情况；
　　2按照法定职责应由本部门、本企业承担的环境保护工作指标；
　　3市委、市政府安排的环境保护工作或指标。
　　第十条县（市、区）政府年度环保目标和市直部门、省属以上企业年度环境保护目标，由市环保局根据省政府下达的环境保护目标和市委、市政府年度环境保护工作的要求，提出初步意见，经市政府目标办审查，报分管副市长审定或市政府常务会议决定。
　　第十一条环境保护目标由市政府下达，市长或分管副市长与县（市、区）长、市直部门主要领导和省属以上企业负责人签定环境保护目标责任书后执行。
　　第十二条目标的调整。年度环境保护目标确定后，一般不予调整。
　　（一）因不可抗拒的客观因素使环境保护目标不能实现或涉及全局性工作重大变化和其他特殊情况确需调整的，县（市、区）政府、市直部门或省属以上企业应当提出申请，在当年9月30日前调整下达。
　　（二）根据工作需要向县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业下达新的重要目标任务，在当年7月30日前调整下达，并纳入当年目标考核。

　　第三章监督与管理

　　第十三条县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业对市政府下达的环境保护目标，应逐项分解并组织实施。
　　第十四条市政府目标办会同市环保局应对市政府确定的环境保护重点工作和重点行业、企业实施目标情况进行全过程管理和跟踪监督检查，并将检查情况作为平时考核的依据。
　　第十五条环境保护目标的监督和管理，采取责任单位自查，市政府目标办和市环保局月检查、季评比、年终考核等方式进行。
　　第十六条监督检查中发现的重要问题，要及时向县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业反馈，并报告市政府。县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业接到反馈意见后，应及时采取措施解决。
　　第十七条环境保护目标实行月报制度，县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业应在每月终了前5日内，分别将环境保护目标实施情况报市政府目标办和市环保局。

　　第四章考核

　　第十八条年度环境保护目标考核工作由市政府目标办负责，市环保局负责组织实施。市政府目标办会同市环保局拟定年度县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业环境保护目标考核实施细则和评分标准；组织收集汇总情况，提出考核奖惩意见。
　　第十九条环境保护目标考核按照日常检查、季度评比与年终考核相结合的原则进行。
　　年度环境保护目标考核工作一般从当年12月初开始，于次年1月结束，分自查自考、考核组核查、综合评定三个步骤，并对考核结果进行通报。
　　第二十条环境保护目标考核结果分优秀、完成目标、基本完成目标、未完成目标四个档次。

　　第五章奖惩

　　第二十一条市政府对年度环境保护目标考核结果为优秀的县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业给予表彰和奖励。
　　第二十二条县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业环境保护目标考核结果，与市委、市政府对县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业年度综合考核分值挂钩。县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业年度综合考核中的环保分值，按本年度县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业环境保护目标考核实际得分的相应百分比确定。
　　第二十三条县（市、区）政府和市直部门、省属以上企业承担市政府年度环保目标出 现问题，按下列规定处理：
（一）对环境保护目标进展缓慢，推进不力的给予通报批评；
（二）通报批评后，仍不及时改正的，给予警告；
　　（三）对区域和行业出现严重环境违法行为或环保目标出现严重问题，造成严重影响的，依照有关规定给予“区域限批”。
　　（四）对未完成环境保护目标的，按照省、市有关规定，年度考核给予“一票否决”，并由监察部门追究有关责任人的责任。
　　第二十四条本办法自颁布之日起实行。



关键词: 刑事诉讼法/类推/漏洞填补
内容提要: 刑事诉讼法在实施过程中，当出现特定类型的法律漏洞时，基于司法者不得拒绝裁判以及类推适用的结构合理性，可以以类推适用等方式进行漏洞填补，这是顺利实施刑事诉讼法的必然要求。类推适用有授权式类推、个别类推和整体类推几种具体方式。在进行刑事诉讼法的类推适用时，必须遵循合宪性原则、不得作不利于当事人的类推原则以及必要的司法克制原则。


与其它实体法律法规一样，作为程序法的刑事诉讼法在适用过程中，必然会有漏洞存在。在我国，当刑事诉讼法存在法律漏洞时，能否采取类推适用的方式进行漏洞填补？在学术界，基于对1997年以前刑法类推制度的反感和恐惧，鲜有人提及刑事诉讼法的类推适用问题。而在实务界，遇有明显的法律漏洞时，则通常通过案件请示制度解决问题，由上级司法机关以批复等形式进行解释，甚或直接否定当事人的诉求。因此，笔者在前人研究的基础上，对刑事诉讼法类推适用的若干问题进行初步探讨，以求教于前辈和同仁。

一、刑事诉讼法能否进行类推适用

（一）司法者不得拒绝裁判（注：此处的司法机关不得拒绝裁判并非仅指司法机关不得以实体法无明文规定为由拒绝对案件作出实体裁判，更重要的是意指司法机关同样不得以程序法无明文规定为由拒绝作出程序上的处理，也即此处所指的是一种广义的法律适用，包括实体法及程序法的适用。）

法治国家的基本要求之一，是法官不得因法无明文规定为由而拒绝裁判，或者说法官“禁止拒绝权利”。[1]（P247）在法律没有对争议的事实情况进行相应的规定时，法院依然有义务对管辖范围内的待决法律案件作出判决。因此，禁止拒绝裁判成为法院在漏洞领域进行“立法”的依据，[2]（P1441）在实体法上是如此，在程序法上也同样如此。例如，我国刑事诉讼法中关于刑事附带民事诉讼规定极其简单，对许多问题没有规定，典型的如刑事附带民事诉讼中的先予执行、财产保全问题。但若当事人在刑事附带民事诉讼中提出先予执行或财产保全的申请，法官也不得以法无明文规定为由断然拒绝。法院必须裁判诉至公堂的法律纠纷，无权以法律没有明文规定为由驳回当事人的起诉，并让当事人自己找立法者解决。因此对于法院来说，不存在无法判决的问题。人们期待法院和法律信条学对一切法律纠纷作出判决，对所有问题给出答案。换言之，必须尽可能的在诉讼中找到答案。这就是法学和其它科学的根本区别之一。因此对于法学、尤其对司法而言，不允许遗留任何无法解决的问题。[3]在刑事诉讼中，审判者同样不得因刑事诉讼法有漏洞而拒绝裁判，而只能通过类推适用等手段进行弥补，最终发现规则并作出裁判。如在上述情况中，虽刑诉法对刑事附带民事诉讼中的先予执行、财产保全未明文规定，但从本质上看，刑事附带民事诉讼依然是一种民事诉讼，与普通民事诉讼遵循同样的审判原理，依昭《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国刑事诉讼法＞若干问题的解释》第100条规定，刑事附带民事诉讼应当适用民事诉讼法的规定，因此法院在刑事附带民事诉讼中可以直接类推适用民事诉讼法中先予执行和财产保全的相关规定，而不能对当事人的请求直接驳回或不予理睬。（注：法律适用及漏洞填补的主要主体是法官，但基于检察官本身的司法属性，检察官在刑事诉讼中享有独立的法律适用与法律解释权，也属于本文所指的“司法者”，同样也面临法律漏洞问题；另外，我国警察在刑事诉讼中也要适用刑事诉讼法，在侦查阶段也会面临法律漏洞问题，故本文中的论述也适用于检察官和警察。当然检察官与警察的法律适用在效力层级上低于法官，而在应然上，检察官的法律适用效力层级高于警察。详见万毅：《检察官法律解释权研究》，载《东方法学》2009年第3期。）

（二）类推适用的结构

类推适用的结构可分为两个层面，逻辑结构层面与价值评价层面。从逻辑结构上看，类推适用是指将法律针对某构成要件A或多数彼此相类似的构成要件而赋予之规则，转用于法律所未规定而与前述构成要件相类似的要件B。转用的基础在于两种构成要件在与法律评价有关的重要观点上彼此相类似，因此，二者应作相同的评价，也即是说，基于正义的要求，同类事物应作相同处理。[1]（P258）例如，我国《刑事诉讼法》第171条规定，人民法院对于自诉案件进行审查后，缺乏罪证的自诉案件，如果自诉人提不出补充证据，应当说服自诉人撤回自诉，或者裁定驳回。但如果自诉人的主要证据是言词证据，且该证据是通过极其不人道的非法手段取得的，该如何处理呢？刑事诉讼法并未规定。虽然在诉讼法理上，对于私人的一般违法证据并不适用非法证据排除规则，但对于极其严重的违法手段取得的证据依然应当予以排除。[4]所以，对于这种情形，既然自诉人的证据应予以排除，无法采用，自然等同于缺乏证据，也应当说服其撤诉或驳回。此例中，缺乏罪证与罪证因严重违法而被排除在构成要件上具有类似性，最终都产生证据不足的评价，因此可以类推适用。

然而，类推适用的逻辑结构仅仅是一个形式，其实质却是建立于规范目的基础上的价值评价，在进行类推适用时，必须进行有说服力的说明，即为何将某个法律价值标准适用于法律没有规定的事项，这就是类推适用的价值评价层面的结构。类推是一种“由特殊到特殊”的形式逻辑，本来在逻辑上就疑窦重重，即为何要将对某特殊情况的规定适用于另一特殊情况。因此，在类推适用时，要从个案的情形、法律漏洞的产生原因、法律规定的文义、规范目的等多个方面进行衡量。[2]（P1452）法学上的类推适用无论如何都是一种评价性的思考过程，而非仅形式逻辑的思考操作。[1]（P258）只有同时符合逻辑结构和价值评价的要求，才是合理、圆满的类推适用。

综上，在刑事诉讼中可以进行刑事诉讼法的类推适用似乎已无疑问，其它国家和地区的理论与实践也早已证明这一点。在德国，基于“禁止拒绝权利”的观点，由法院填补法律漏洞的必要性，在19世纪原则上已被承认。[1]（P247）如在德国刑事诉讼法中，在刑罚执行程序或自由刑之执行程序中并未规定必要的律师辩护问题，较好的见解是可以进行类推适用第140条第2项之必要的律师辩护规定，以充分保障被执行者的合法权益。[5]（P154）在日本，类推适用在刑事诉讼中也是常见的漏洞弥补方式。如其刑事诉讼法和刑事诉讼规则对询问证人进行了详细的规定，主要是关于交叉询问的顺序、主询问的事项、反询问的事项、询问的方法、诱导询问等等，但对于询问鉴定人和翻译人等却没有详细规定，因此询问鉴定人和翻译人时类推适用上述询问证人的规定。[6]（P236）再如其刑事诉讼中关于送达起诉书的事项，除适用刑事诉讼规则的情况以外，类推适用民事诉讼有关法令的规定。但是为了保护被告人的利益，不能公开送达。[6]（P130）在我国台湾地区，理论上认为，类推适用的前提乃存在法律漏洞，一般而言，刑事诉讼法并不禁止类推适用，如台湾地区刑事诉讼法中对于第二审上诉明文规定不利益变更禁止原则，但第三审中却无相应条文。从规范目的上判断，这并非立法者有意排除，而是立法漏洞，因此得在第三审中直接类推适用上述不利益变更禁止条文。基于宪法优位性的积极意义，有时不但不能禁止，反而应当类推适用刑事诉讼法。[7]（P21）

二、刑事诉讼法类推适用的漏洞情形

在刑事诉讼法中进行类推适用的前提是存在刑事诉讼法漏洞，漏洞绝非一个简单的形式概念，而是需要进行形式与实质的综合判断才能得出的结论。故在此对刑事诉讼法的法律漏洞进行简单梳理，以明确刑事诉讼法可以进行类推适用的漏洞情形。

（一）无意识的漏洞和有意识的漏洞

只有当法律对其规整范围中的特定案件类型缺乏适当的规则，也即对此“保持沉默”时，才有法律漏洞可言。然而，这种沉默可分为“有意识的沉默”和“无意识的沉默”，前者如我国刑事诉讼法并未针对检察机关的不起诉设立如德国的强制起诉制度，而仅仅赋予被害人向上级检察机关申诉的权利和提起自诉的权利，以及公安机关申请复议、复核的权利，[8]这显然是立法者根本就不愿设立强制起诉制度，而并非无意识的疏忽。后者如我国《刑事诉讼法》第164条规定，判决书应当由合议庭的组成人员和书记员署名，并且写明上诉的期限和上诉的法院。却并未明确裁定是否应当由上述人员署名以及是否应写明上诉的期限和法院，这显然是立法者的疏忽造成的，并非故意的沉默。

对于无意识的漏洞，需要进行类推适用等漏洞填补方法。如上述的裁定是否需要合议庭人员署名以及写明上诉期限和法院的问题，若不署名，就无法判断审判组织的合法性，若不写明上诉期限和法院，就无法保障当事人的上诉权，因此实践中裁定都是署名的，也均写明上诉期限和法院，这实际上就是针对这一漏洞的类推适用。而对于有意识的漏洞，通常认为这并非真正意义上的法律漏洞，立法者对要规范的事项故意保持沉默有两种可能，一是或许立法者根本就不想进行此种规范，如上述我国刑事诉讼法并未设立强制起诉制度是立法者本无此意；二是立法者故意留给司法者作出决定，这种情况大多是一些不明确用语的问题，如我国《刑事诉讼法》第15条第1项规定，情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，不追究刑事责任。何谓“情节显著轻微、危害不大”，就是立法者留给司法者判断的问题。因此在这两种情形下都不需进行漏洞填补。

（二）开放的漏洞和隐藏的漏洞

所谓开放的漏洞，也可称之为明显的漏洞，即就特定类型事件，法律欠缺依其目的本应包含的适用规则。大多数的漏洞都属于开放的漏洞，如我国《刑事诉讼法》第165条规定，证人作证，审判人员应当告知他要如实地提供证言和有意作伪证或者隐匿罪证要负的法律责任。但并未明确规定鉴定人、翻译出庭作证时，是否要向他们进行上述告知，这就是明显的漏洞。对于开放的漏洞，通常是通过类推适用等方式进行弥补。

而当就某类事件，法律虽然含有得以适用的规则，但该规则在评价上并未考虑此类事件的特质，因此，依其意义及目的而言对此类事件并不合适，这便是所谓隐藏的漏洞。这种漏洞的产生原因在于范围过广的规范条文没有包含应有的限制，致使在同一规定之下出现了“不同情况，作相同处理”的情形。此时就需要将不符合立法意图的内容排除出去，保留符合立法意图的部分。这种漏洞的处理方法称之为“目的论的限缩”，其方法论基础就在于“不同类的事件应作不同处理”。[1]（P268）如我国《刑事诉讼法》第96条规定，涉及国家秘密的案件，犯罪嫌疑人聘请律师，应当经侦查机关批准；律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关批准。但这一条文若适用范围过宽，就容易滋生侦查机关滥用权力限制犯罪嫌疑人辩护权的弊端。因此，为防止这一弊端出现，国家六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第9条规定，《刑事诉讼法》第96条规定的“涉及国家秘密的案件”，是指案情或者案件性质涉及国家秘密的案件，不能因刑事案件侦查过程中的有关材料和处理意见需保守秘密而作为涉及国家秘密的案件，这就是目的论的限缩。从形式上看，其与类推适用是相反的方向，但二者遵循的却是同样的法理，即同类事物同样对待原则。

（三）规范漏洞和规整漏洞

所谓规范漏洞，即某个法律规定的规范结构不完整，缺少必要的组成部分的漏洞，此时规范本身是不圆满的，缺少的必要部分导致规范根本无法适用，[2]（P1425）审慎制定出来的法律很少会有规范漏洞，但粗线条的法律规定往往规范漏洞较多，这实际上属于法律错误的一种。如我国《刑事诉讼法》第14条规定，诉讼参与人对于审判人员、检察人员和侦查人员侵犯公民诉讼权利和人身侮辱的行为，有权提出控告。但这种控告向何机关提出、处理的程序以及对结果不服如何救济等都没有规定，因此根本无法真正适用。对于规范漏洞，在多数情况下是不需要以类推适用等方式进行漏洞弥补的，而必须由立法机关对缺少的必要组成部分进行填补，或者由司法者进行超越法律的法的续造，使规范圆满之后才能适用。

大部分的法律漏洞并非涉及个别法条自身的不圆满性，而是整个规整的不圆满性，也就是说，依根本的规整意向，应予规整的问题欠缺适当的规则，这就是所谓的规整漏洞。对于规整漏洞，司法者必须以合于法律的规整意向和目的之方式，填补法律规整的漏洞。我国刑事诉讼法中规整漏洞也是占绝大多数的漏洞情形，例如上文中所举的刑事附带民事诉讼中的先予执行、财产保全问题。再如在刑事诉讼中，不可避免的会出现证据有灭失、隐匿的危险，因此当事人应当有权申请司法机关进行证据保全。但我国刑事诉讼法中并未对起诉前、起诉后的当事人申请证据保全问题作出规定，因此当事人在诉讼中申请证据保全是没有法律依据的。而我国《民事诉讼法》都已在第74条规定了证据保全制度，这显然是刑事诉讼法在此方面的规整漏洞。因为规整漏洞本身属于“违反计划的不圆满性”，也即和立法者的立法本意是不相符的，因此对于规整漏洞，司法者必须以类推适用等方式进行漏洞弥补后才能作出裁判。所以在我国刑事诉讼中，当事人若申请侦查机关或检察机关进行证据保全，则可以类推适用民事诉讼法证据保全的规定。

三、刑事诉讼法类推适用的几种方式

（一）授权式类推

在我国刑事诉讼法中存在法律明文授权类推适用的规定，如依《刑事诉讼法》第31条规定，关于书记员、翻译人员和鉴定人回避原因、回避程序的规定类推适用第28、29、30条的规定；第195条规定，第二审人民法院审判上诉或者抗诉案件的程序，除本章已有规定的以外，参照第一审程序的规定进行；再如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第100条规定，人民法院审判附带民事诉讼案件，除适用刑法、刑事诉讼法外，还应当适用民法通则、民事诉讼法有关规定。授权式类推的原因是为了避免繁琐重复的规定，以明文规定的形式对可以类推的事项作出规定。因此，司法者在进行授权式类推时，过程较为简单，只需将被授权的法律规范直接类推适用至未具体规范的事项之中，甚至不需要进行二者在逻辑结构和价值评价上是否相似的判断。有学者甚至认为，授权式类推究竟是法律已有明文规定，在其不明了的地方是通过法律解释的方法解决的，不属于漏洞填补的问题。笔者认为，无论是个别规范的授权类推还是整体的授权类推，授权式类推从本质上看，依然是类推适用的一种，只不过是法律明文允许的类推适用。因此，在进行授权式类推时，依然要遵循一般非授权式类推适用的原则，而不得以法律明文规定为由任意类推。

（二）个别类推